Betaalbaarheid Ruimtelijke Ontwikkelingen i.r.t. Grondbeleid
Het ruimtelijke ordeningsbeleid in Nederland is naast ‘de goede ruimtelijke ordening’ gestoeld op ‘economische uitvoerbaarheid’. Het vertrekpunt daarbij is dat wanneer publieke doelen zonder actief grondbeleid kunnen worden gerealiseerd beter kan worden overgestapt op faciliterend grondbeleid. Binnen het ruimtelijke domein vindt er een verschuiving plaats van grote ontwikkeling in uitleggebieden naar kleinschalige binnenstedelijke ontwikkelingen. Ook zal de herontwikkeling van bestaand vastgoed prominent op de agenda staan. Bij deze ontwikkelingen, o.a. door de inbrengwaarde van bestaand vastgoed, zit veelal een tekort op grondexploitatie. Nu er steeds minder bijdragen zijn vanuit Rijk en Provincie, binnenstedelijke ontwikkelingen nauwelijks sluitend te maken zijn en kostenverhaal in de omgevingswet naar verwachting ingeperkt zal worden is het van belang het onderwerp ‘betaalbaarheid van ruimtelijke ontwikkeling’ in relatie tot grondbeleid te belichten. Dit onderwerp heeft een agenderende functie en loopt vooruit op de in 2018 op te stellen herziening Nota Grondbeleid
Grondbeleid
Met grondbeleid probeert de gemeente veranderingen in het grondgebruik te sturen en vormt het kader waarbinnen zij publieke doelen zoals volkshuisvesting kan borgen. De interventies van de overheid in de ruimtelijke ontwikkelingen zijn er op gericht om het huidige gebruik van de grond in overeenstemming te brengen met het maatschappelijk gewenste gebruik.
Globaal kunnen de overheidsinterventies in de grondmarkt worden ingedeeld in drie categorieën (actief, faciliterend, publiek-private samenwerking) met elk hun eigen risicoprofiel en sturingsmogelijkheden.
Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente de te ontwikkelen gronden zelf. De gemeente kan daarbij gebruik maken van een aantal instrumenten. In de meeste gevallen verkrijgt de gemeente de grond via een vrijwillige verkoop, al dan niet met behulp van de vestiging van gemeentelijk voorkeursrecht, of grondruil. Daarnaast heeft de gemeente de mogelijkheid om gronden in het kader van het algemeen belang te onteigenen, indien geen koopovereenkomst tot stand komt en de grondeigenaar niet in staat wordt geacht de voorgenomen bestemming zelf te realiseren. Bij actief grondbeleid zorgt de gemeente er zelf voor dat de grond geschikt wordt gemaakt om op te bouwen. Nadat het bestemmingsplan gemaakt is, wordt de grond in bouwrijpe staat verkocht aan één of meerdere andere partijen (belegger, corporatie, ontwikkelaars, particulieren), die zorgen voor de bouw van de woningen.
De laatste jaren kiezen steeds meer gemeenten voor een faciliterend grondbeleid. De gemeente wordt gedurende het proces van planvorming en uitvoering geen eigenaar meer van de gronden. De gemeente laat de grondverwerving en gronduitgifte over aan andere partijen (particulieren, ontwikkelaars, bouwers, e.d). De invloed van de gemeente op de toekomstige bestemming en de inrichting van de grond loopt dan ook niet via het grondeigendom, maar via het bestemmingsplan, de exploitatie overeenkomst en/of exploitatieplan. Dat is sinds 1 juli 2008 geregeld in de regeling voor grond-exploitatie, in de Wet ruimtelijke ordening. Tenslotte kan gekozen worden voor een publiek-privaat samenwerkingsmodel (PPS). In deze situatie richten de gemeente en andere partijen een gezamenlijke onderneming op om de bouwlocatie te ontwikkelen. Zie onderstaande vormen van Grondbeleid.
Actief | PPS | Faciliterend | |
|---|---|---|---|
Ruimtelijke doelen bij | Omdat de planvorming | Deels gelijk aan faciliterend, met verschil dat sturing ook tussentijds mogelijk is in de samenwerkingsrelatie | Afspraken nodig met |
Financieel (risico’s) | Een groot deel van de risico’s en de opbrengsten ligt bij de gemeente. Bij een bouwclaim heeft de gemeente zich bovendien verbonden | De verdeling van de | Ontwikkelende partijen |
Tabel 1 – Vormen van grondbeleid
Kostenverhaal bij Grondbeleid
Bij actief grondbeleid komt het verschil tussen de prijs van aankoop en uitgifte van gronden toe aan de gemeente. Met dit verschil bekostigt de gemeente haar inzet van mensen, de kosten van onderzoek, de uitvoering van werken en werkzaamheden, en de aanleg van de openbare ruimte in het plangebied. En aangezien de kosten van de gemeentelijke grondexploitatie vaak vele jaren voor de opbrengsten uitgaan, komen ook de kosten van voorfinanciering, rentelasten en tijdelijk beheer voor rekening van de gemeente. Overschotten op het ene plan kunnen bovendien via het grondbedrijf worden aangewend de ontwikkeling van niet-rendabele ontwikkelingen met bijbehorende negatieve grondexploitaties mogelijk te maken.
Bij faciliterend grondbeleid bekostigt de gemeente haar inzet uit de exploitatiebijdrage van de grondeigenaar die tot ontwikkeling van zijn gronden overgaat (dit wordt het kostenverhaal genoemd). Deze kan vrijwillig worden overeengekomen (via een overeenkomst over het kostenverhaal) maar deze kan ook dwingend worden opgelegd (als betalingsvoorschrift bij de omgevingsvergunning voor het bouwen, op grond van een exploitatieplan). Anders dan bij actief grondbeleid is het bij faciliterend grondbeleid niet mogelijk om tussen twee of meer grondexploitaties onderling te verevenen. Het is de gemeente niet toegestaan om een overschot op het ene plan over te hevelen naar een ander niet-rendabel plan. Bij niet-rendabele plannen zal de gemeente zelf middelen moeten reserveren, om dat deel van de kosten die uiteindelijk niet verhaald kunnen worden, te bekostigen. In de nieuwe omgevingswet (2018) kan een negatief plan (economische uitvoerbaarheid) mogelijk een weigeringsgrond voor de gemeente zijn om medewerking te verlenen.
Gemeentelijke Grondbedrijven
Een belangrijk instrument dat gemeenten van oudsher koesterde om grondbeleid (actief grondbeleid) te kunnen voeren is het grondbedrijf. Deze rol is met het verbeterde kostenverhaalsinstrumentarium in de Wro (2008) en de grote verliezen op grondbedrijven aan het veranderen. Bij veel gemeenten wordt door het grondbedrijf bouwrijpe grond geproduceerd. Dat gebeurt in een productieproces waarin ruwe grond wordt gekocht. Deze ruwe grond wordt vaak voorzien van een nieuwe bestemming. De percelen worden eerst bouwrijp gemaakt en daarna functiegeschikt (woonrijp). De uitgeefbare percelen worden vervolgens verkocht. Geld verdienen was geen doel op zich, maar een middel om verlieslatende ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken.
Facilitair grondbeleid als volwaardig alternatief voor overheden?
Sinds de crisis is er veel kritiek op actief grondbeleid gekomen, voornamelijk als gevolg van de financiële risico’s die ermee gepaard bleken te gaan. Traditiegetrouw worden een aantal redenen genoemd om actief grondbeleid te rechtvaardigen. Verschillende experts betogen dat een actief gemeentelijk grondbeleid over het algemeen onnodig is voor het bereiken van beleidsdoelen en zelfs een aantal onwenselijke bijeffecten heeft. In onderstaande tabel worden deze uiteengezet.
Rechtvaardiging Actief | Mogelijkheid Faciliterend | Relatie Betaalbaarheid | |
|---|---|---|---|
Ruimtelijke | Gemeenten gebruiken actief grondbeleid om hun ambities na te streven, door voorwaarden te verbinden aan verkoop van grond (soc. woningbouw). Actief grondbeleid als sturingsinstrument, omdat het publiekrechtelijk instrumentarium tekort schoot. | Sinds de inwerkingtreding van de Wro (2008) kunnen gemeenten gebieden en percelen voor verschillende woningbouw categorieën (sociale huur, sociale koop en particulier opdrachtgever- schap) bestemmen en kunnen ze (locatie-)eisen stellen aan de wijze waarop de locatie wordt ontwikkeld. | |
Publieke Goederen | Het gaat hier om infrastructuur en maatschappelijk vastgoed ten dienste aan ontwikkelingen. De markt zou deze voorzieningen onvoldoende leveren, waar het om bovenwijkse voorzieningen gaat (afhankelijk van markt-vraag). Deze worden veelal gerealiseerd door de overheid. | Binnen de Wro is het mogelijk om bovenwijks (infra), bovenplans (zoet en zuur tussen gebieden) en bijdrage aan RO (maatschappelijke voorzieningen) in rekening te brengen. In de omgevingswet vervalt de mogelijkheid voor bovenplanse verevening en de bijdrage ruimtelijke ontwikkelingen | Actief grondbeleid blijft een belangrijk middel om te voorzien in infra en maatschappelijk vastgoed. Dit wordt versterkt nu in de omgevingswet de mogelijkheid voor bovenplans en bijdrage aan ruimtelijke omwikkelingen komen te vervallen. Investering in duurzaamheid zal de komende jaren toenemen. |
Baatafroming | Met een actief grondbeleid worden grondbaten die ontstaan door bestemmingswijzigingen ingezet voor andere bestuurlijke doelen | Het ontbreekt aan een deugdelijk publiekrechtelijk alternatief voor baatafroming. De baatbelasting (artikel 222 Gemeentewet) wordt als niet functioneel instrument omschreven (Buitelaar, 2010). | Overschotten op het ene plan inzetten voor de ontwikkeling van minder (binnenstedelijke / herstructurering /) rendabele ontwikkelingen (marktfalen) mogelijk te maken. |
Kostenverhaal | Via grondverkoop de kosten van bouw- en woonrijp maken en de plankosten verhalen op private partijen. | De Wro (2008) stelt gemeenten in staat om kosten te verhalen zonder eigen grondbezit. Kostenverhaal kan worden afgedwongen via het publiekrechtelijke exploitatieplan. Minnelijkheid (privaatrechtelijk) heeft de voorkeur, maar het gaat hier om de ‘stok achter de deur’. |
Tabel 3: Legitimatie actief / Facilitair grondbeleid i.r.t. de betaalbaarheid van de Ruimtelijke ontwikkeling.
Grondbedrijven ‘verdienmodel onder druk’
Tot enkele jaren geleden vormden grondexploitaties een belangrijke bron van eigen inkomsten voor gemeenten, waar investeringen in de fysieke leefomgeving (huisvesting, wegen, stedelijke vernieuwing) uit konden worden bekostigd. De economische crisis heeft echter geleid tot een omslag. Door de crisis hebben gemeenten aanzienlijk minder kunnen investeren. De verwachting is dat grondexploitaties als inkomstenbron van gemeenten in het vervolg een andere rol zullen spelen dan voorheen: Apeldoorn heeft voor haar grondbeleid ook gekozen voor een facilitaire ontwikkeling, waarbij ingezet wordt op het verhalen van kosten (infrastructuur en apparaatskosten).
Gemeenten moeten voortdurend investeren in onderhoud, beheer en aanpassingen van de fysieke leefomgeving, om achteruitgang tegen te gaan en te sturen op gewenste ontwikkelingen. Marktpartijen blijken alleen bereid te investeren waar dat (voldoende) rendeert. Gemeenten hebben een andere rol en taak. Duurzaamheid, veiligheid en leefbaarheid zijn voor gemeenten kernbegrippen. Zonder grote opbrengsten uit grondexploitaties, bijdragen vanuit Rijk en Provincie, kan het helpen om bestaande geldstromen in totaliteit te bezien.
Actief grondbeleid wordt gevoerd, wat voor de betaalbaarheid van RO de volgende voordelen had:
- Overschotten op het ene plan (veelal uitleg) kunnen via het grondbedrijf worden ingezet voor de ontwikkeling van niet-rendabele ontwikkelingen (veelal binnenstedelijk);
- Via bestemmingsreserves en fondsvorming is de gemeente bovendien in staat te investeren in bovenwijkse infrastructuur, in openbare voorzieningen en in de stedelijke vernieuwing.
De betaalbaarheid van de fysieke leefomgeving staat steeds meer onder druk door:
- ‘Wegvallen traditionele financieringsvormen’
De grondbeleidmotor bij gemeenten zelf is stilgevallen en komt nooit meer terug als verdienmodel. Steeds meer gemeenten stappen over naar faciliterend grondbeleid. Daarbij ontstaan knelpunten:- Bekostiging van publieke voorzieningen en infrastructurele werken met een bovenwijkse schaal;
- Financiering van verliesgevende (veelal binnenstedelijke) ontwikkelingen;
- Bekostiging van plankosten (apparaatskosten). Kosten van planbegeleiding voor nieuwe bouwontwikkelingen staan onder druk, alsmede de kosten voor vergunningverlening, toezicht en handhaving bij ruimtelijke ontwikkelingen.
- ‘Minder subsidies’
Wegbezuinigen door het rijk van het vliegwiel van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) en de locatiegebonden subsidies (BLS) en de woninggebonden subsidies (BWS). - ‘Duurzaamheid’
Verplichtingen te investeren in o.a. energiebesparende maatregelen (SER energieakkoord), zonder dat daar voldoende financiën voor beschikbaar zijn.
Ontwikkeling nieuwe publieke infrastructuur als gevolg van o.a. duurzaamheid, energietransitie, smart-grids. Gemeentelijke wens om energieneutraal te zijn in 2030 - De stedelijke opgave laat verschillende verschuivingen zien. Deze verschuivingen hebben door hun aard en omvang met elkaar gemeen (o.a. door de inbrengwaarde van bestaand vastgoed), dat er veelal een tekort op de grondexploitatie zit. Daarnaast zijn er steeds minder bijdragen vanuit Rijk en provincie. De volgende ontwikkelingen zetten de betaalbaarheid onder druk:
- Van grote ontwikkeling in uitleggebieden naar kleinschalige binnenstedelijke ontwikkelingen;
- Transformatie, van nieuwbouw naar herontwikkeling en hergebruik van het bestaande;
- Van grootschalige naar kleinschalige en organische ontwikkelingen (zonder eindbeeld);
- Wegvallen van lucratieve kostendragers (kantoor- en winkelbestemmingen)
Bovenstaande ontwikkelingen zijn schematisch weergeven in onderstaand figuur. De ontwikkeling van de laagdynamische gebieden (kasstroom van positieve naar negatieve gebieden), evenals de aanleg van publieke voorzieningen (bovenwijkse infrastructuur) en maatschappelijk vastgoed staan onder druk.
